El Conpes de Comercio Electrónico en Colombia: el inicio de un largo proceso

El pasado 9 de noviembre, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, la máxima autoridad de planeación en Colombia y que se desempeña como organismo asesor del Gobierno colombiano en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social, plasmó los “Lineamientos de Política para el Desarrollo e Impulso del Comercio Electrónico en Colombia” en el documento CONPES 3620.

Un plan de acción necesario para generar en todos los sectores el interés necesario para que finalmente despegue el comercio electrónico en Colombia, y que tiene como objetivo principal “crear el ambiente y las condiciones propicias para promover el desarrollo de comercio electrónico como un elemento generador de competitividad empresarial, crecimiento económico y bienestar general”.

Teniendo en cuenta que aún cuando en Colombia la Ley 527 de 1999 –mal llamada ley de comercio electrónico- define el comercio electrónico como toda relación de índole comercial, sea o no contractual, estructurada a partir de la utilización de uno o más mensajes de datos o cualquier medio similar, este tipo de comercio se ha visto rezagado en comparación con otros países latinoamericanos.

El CONPES inicia su estudio resaltando la importancia del comercio electrónico en la competitividad, y resalta la necesidad de generar confianza en los usuarios por medio de desarrollos en seguridad, propiedad intelectual y régimen de impuestos.

En materia de impuestos, el documento señala que en la actualidad se abordan desde dos perspectivas a nivel mundial: i) establecer un régimen especial aplicable del impuesto de valor agregado a algunos servicios prestados por vía electrónica, y ii) no discriminación entre el comercio convencional y el comercio electrónico. La primera óptica es aplicada en la Unión Europea y la segunda en Estados Unidos. Desde la segunda perspectiva, la discusión en torno a la creación de nuevos tributos específicos a esta modalidad de comercio, indica que éstos no resultan necesarios, puesto que el hecho económico es el mismo, independientemente del medio utilizado.

En su diagnóstico del entorno actual, señala que de acuerdo con el DANE, en el 2008 en Colombia sólo el 10,9% de los usuarios de Internet utilizaron Internet para realizar banca electrónica, el 5,9% para comprar bienes y servicios y el 3,2% para transacciones con el Gobierno; por su parte, de acuerdo al estudio “Informe sobre comercio electrónico (B2C) en América Latina” 2008, en Colombia el gasto de comercio electrónico B2C representa tan sólo el 0,12% del PIB, por debajo del promedio latinoamericano.

Sin embargo, se resalta que Colombia ha mejorado en materia de conectividad, tanto en Internet fijo como en móvil y aplicaciones como la banca móvil, indicando que en la actualidad se aprecia el dinamismo que se está generando en el país, en cuanto a la oferta de nuevos servicios y en el papel tan importante que está presentando la penetración de los servicios de telecomunicaciones.

Por otra parte, se indica que Colombia mostró un crecimiento en la presencia de mercados electrónicos dedicados al B2C y B2B, al pasar de 70 tiendas virtuales en agosto de 2007 a 430 en junio de 2008, de acuerdo con cifras presentadas por la industria.

Analizando el gobierno electrónico, el documento indica que a través del Programa Gobierno en Línea se ha logrado a julio de 2009 la publicación en Internet de la información de 2.240 trámites y 409 servicios en el Portal del Estado Colombiano www.gobiernoenlinea.gov.co. Actualmente, 156 trámites y 221 servicios de la
administración pública nacional se pueden hacer totalmente en línea. Así mismo, se indica que se ha avanzado en la transparencia en la contratación pública con la implementación del Portal Único de Contratación www.contratos.gov.co, en el cual se ha publicado durante el año 2009 la información de 53.365 procesos de contratación por un valor de 22,5 billones de pesos.

Por su parte, el documento señala como una barrera importante en el desarrollo del comercio electrónico la baja penetración de computadores, aún cuando el Gobierno Nacional estableció la exención de IVA desde el año 2006 para computadores de bajo costo, que ha tenido un impacto positivo en la tasa, pasando del 5,8% en el 2006 al 12,8% en junio de 2009.

Otro punto débil identificado es que si bien en Colombia se han implementado sistemas de información que recolectan, agrupan y analizan precios, su difusión a través de una plataforma de fácil acceso a los consumidores no es amplia.

Así, se identifican tres (3) ejes problemáticos en el documento: i) debilidades en percepción y aprovechamiento del comercio electrónico, ii) debilidades en el entorno normativo y existencia de barreras regulatorias y iii) limitada oferta de servicios por parte de los agentes que hacen parte de la cadena de valor del comercio electrónico.

En cuanto a las debilidades en percepción y aprovechamiento del comercio electrónico, el CONPES señala que a través del Plan Nacional de TIC, se ha venido desarrollando estrategias para la apropiación y el uso adecuado de estas tecnologías.

En este sentido, el proceso de consolidación del programa Gobierno en Línea constituye un esfuerzo orientado a este logro, así como los programas Compartel para MiPymes, MiPyme Digital, la formación en TIC para empresarios, los talleres de alfabetización digital y el programa Ciudadano Digital.

En cuanto al sector empresarial, se encuentra que desconocen en gran parte las ventajas de la incorporación de estrategias de comercialización basadas en TIC. En efecto, el 58% de las empresas medianas con acceso a Internet no consideran importante tener una estrategia corporativa para las actividades comerciales realizadas por Internet, pues desconocen las ventajas que les representa su implementación, situación que se acentúa en las pequeñas empresas, de las cuales el 63% expresan esta posición.

De acuerdo con el CONPES, esta circunstancia se refleja en parte en el rezago de número de registros de dominio co. Mientras Colombia cuenta 5,8 dominios por cada 10.000 habitantes, países como Brasil ya superan 88, España 216,6 y Chile 148. Esto se debe a la falta de iniciativas y al costo del mismo. Lo anterior se acentúa por la percepción general de desconfianza en el comercio electrónico e inquietudes sobre temas como la seguridad y la privacidad. Por ejemplo, en el tema de seguridad, el 20% de los usuarios de Internet de la encuesta del DNP del 2008 manifestaron que tendrían más incentivos para realizar compras por Internet si existieran mecanismos para hacer las transacciones más seguras y el 35% manifiesta que no lo hacen por desconfianza en los sistemas o formas de pago que ofrece Internet.

En cuanto a las debilidades en normatividad específica y existencia de barreras regulatorias, el CONPES recuerda que en materia de protección al consumidor se tiene el Decreto 3466 de 1982, el cual está diseñado para el ámbito de las transacciones físicas y también se aplica al medio virtual, dando lugar a confusiones por parte de los consumidores que realizan transacciones a través de medios electrónicos. Las condiciones de compra, los medios de pago, la tecnología y la logística de un ambiente digital tienen particularidades que deberían tener un tratamiento diferencial.

El documento aclara que en el comercio electrónico los requerimientos de protección al consumidor se relacionan de manera específica con los mecanismos de defensa en las ventas a distancia, la incertidumbre en la calidad e idoneidad de los productos, la publicidad engañosa por medios electrónicos, la responsabilidad de los agentes de la cadena y el cumplimiento de las ofertas en línea, entre otros.

Una limitación adicional a la protección al consumidor se encuentra en las transacciones transfronterizas, dado que el país no pertenece a ninguna red o convenio internacional que facilite la solución de estos conflictos

Así mismo, se plasma la baja utilización de la firma y la factura electrónica en el país, recordando que la ley 527 de 1999 sólo otorga a la firma digital atributos jurídicos como la presunción de intención del suscriptor de acreditar el mensaje y ser vinculado al mismo. Si bien, esta herramienta es reconocida en la actualidad por sus altos estándares de seguridad, el documento señala puede resultar limitada en el largo plazo de acuerdo a los cambios tecnológicos y su neutralidad.

El documento recuerda que en el país, la firma digital es un procedimiento que utiliza la tecnología de Infraestructura de Clave Pública (PKI, por sus siglas en inglés) con organismos certificadores. El uso de la firma digital ha sido obligatorio en la realización de diferentes actividades tanto en el ámbito del sector público como el
privado, entre las que se encuentran el envío de información a las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, la Superintendencia Nacional de Salud, la Superintendencia de Sociedades y a las Sociedades de Intermediación Aduaneras, Usuarios Aduaneros Permanentes y Usuarios Altamente Exportadores.

A pesar de que el país presenta una tendencia creciente en materia de certificación digital, cabe anotar que en la actualidad existen sólo dos entidades autorizadas bajo la figura de certificación abierta que cumplen el proceso reglamentado por el Decreto 1747 de 2000. Sin embargo, señala que los precios registrados para obtener los certificados digitales para las personas, entidades o empresas, son considerados
relativamente altos en comparación de otros países de América Latina como por ejemplo Chile, lo cual puede representar un costo de oportunidad en materia de utilización de esta herramienta para las Mipymes. Al respecto hay que tener en cuenta que la competencia apenas está empezando, pero ya se han visto resultados en cuanto a la disminución de los precios entre las entidades de certificación abierta.

Por otra parte, se resalta la gestión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional (DIAN) que ofrece la presentación de declaraciones tributarias y aduaneras, así como el diligenciamiento de recibos de pago, a través de servicios informáticos electrónicos, sin perjuicio de prever el pago por canales electrónicos. La DIAN se encuentra autorizada como entidad certificadora cerrada por la Superintendencia de Industria y Comercio, para emitir certificados de firma digital que avalen las transacciones con esta entidad. A la fecha ha emitido 116.104 certificados.

En relación con el sistema de facturación electrónica, el CONPES recalca que el Gobierno Nacional ha dado un avance significativo con el Decreto 1929 de 200753 y la Resolución DIAN 14465 del mismo año. De esta manera, se pasó de un autorizado para la emisión de este tipo de facturas en el período 1996-2007, a 65 en 2009 y generando 90.969 acuerdos de expedición y aceptación de facturas electrónicas entre personas naturales y jurídicas.

Un punto importante del documento es que se insiste en impulsar el uso masivo de la factura electrónica por parte de las micro, pequeñas y medianas empresas, revisando el Decreto 1929 de 2007, el cual exige la certificación del proceso de facturación con certificación ISO 9001:2000 o la norma que la sustituya o adicione. Esta medida tiene el objeto de asegurar la aplicación de los principios de autenticidad e integridad a lo largo del proceso, sin perjuicio de la posibilidad prevista de adelantar el proceso a través de terceros. Sin embargo, para medianos, pequeños y microempresarios se contabilizan costos agregados considerables que podrían representar una barrera para su uso.

En cuanto a seguridad en materia de comercio electrónico, señala que resulta relevante que se establezcan parámetros de seguridad apropiados para el manejo de la información tanto en los sistemas de información, bases de datos y en las redes, así como para las personas jurídicas y/o naturales. De esta manera, se garantizaría estándares mínimos a nivel tecnológico que generarían confianza en las relaciones comerciales por Internet, así como buenas prácticas en el entorno Web. En este aspecto, resalta la Ley 1328 de 2009 que dispone que las entidades financieras deben contar con los medios electrónicos y controles idóneos para brindar eficiente seguridad a las transacciones, a la información confidencial de los consumidores financieros y a las redes que la contengan.

Por su parte, en el tema normativo y regulatorio, reseña el Código Penal expedido con la Ley 599 de 2000 y la Ley de Delitos Informáticos (ley 1273 de 2009). No obstante, aclara que la legislación actual no contempla delitos como la publicidad engañosa y el spam, entre otros (recordemos que en materia de SPAM sólo se tiene una regulación en materia de mensajes de texto vía celular, y la lo relacionado con protección de datos).

Por otra parte, desde el punto de vista gubernamental, el CONPES señala que la seguridad informática en la utilización de medios electrónicos es un tema estratégico y transversal en materia de defensa, de justicia y de seguridad nacional. En este sentido, el documento recuerda que Colombia tiene compromisos internacionales para implementar nuevas prácticas en seguridad informática y el Gobierno Nacional está en proceso de formulación de una política de ciberseguridad que incluye la respuesta efectiva al delito informático y fortalecimiento institucional y jurídico. De esta manera, el país ha avanzado en la consolidación del Equipo de Respuesta a Incidentes de Seguridad Cibernética Nacional (CSIRT), el que se constituye como parte fundamental para la investigación, prevención y atención de esta clase de delitos.

En cuanto a la protección de datos personales, el documento recalca la importancia que tiene la protección de datos personales en generar confianza en los usuarios para el uso de medios electrónicos., y recuerda la existencia de la Ley Estatutaria 1266 de 2008 sobre habeas data, la cual contiene disposiciones generales para el manejo de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países relacionada con el análisis de riesgo de crédito.

De igual manera, la Ley 527 de 1999 estipuló obligaciones de protección de la información proporcionada por los suscriptores a las entidades de certificación, mientras el Decreto 1747 de 2000 estableció su obligación de protección de confidencialidad de la información, y en este sentido es la SIC la encargada de sancionar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación del servicio.

No obstante lo anterior, el CONPES indica que se requiere revisar algunos vacíos en la responsabilidad que adquieren algunos agentes de la cadena de comercio electrónico en la manipulación y hospedaje de datos personales, así como el uso que se le da a los mismos.

Un punto interesante que señala el documento es la deficiente oferta de servicios por parte de las empresas y de los operadores logísticos y la limitada oferta de modalidades de pago electrónico que faciliten este proceso, siendo una limitante para el desarrollo del comercio electrónico.

A nivel de logística, señala que existen iniciativas privadas de operadores postales dirigidas a las empresas y la comunidad. No obstante, el estudio del DNP revela una tendencia en los hogares que realizan compras por Internet, donde el 26,6% reconoce que han tenido demora en el tiempo de entrega de las mercancías.

Lo anterior refleja una debilidad en los servicios de logística para la entrega de los productos comprados en línea. De acuerdo a la Encuesta Anual Manufacturera de 2006 del DANE, las empresas del sector comercio presentaron una baja utilización de Internet para recibir pedidos (33,9%) y para hacerlos (45,2%). Por su parte, las empresas industriales presentaron un escenario similar, sólo el 40% recibió pedidos por este medio, mientras el 28,2% lo utilizó para hacerlos.

Resaltando la importancia de la logística en la cadena de valor del comercio electrónico, el CONPES identifica que como factores críticos en Colombia se relacionan la poca conciencia de distribución especializada para el comercio electrónico, políticas de mercadeo, confianza en el operador, tiempo de entrega y calidad de entrega del producto.

En cuanto a los medios de pago electrónicos, señala que en Colombia se cuenta con el 55,5% de bancarización de la población adulta, el 37,3% de la población total no tiene acceso a ningún producto financiero y el 86,8% aún no cuenta con acceso a tarjeta de crédito.

A pesar de lo anterior, la brecha existente entre la penetración bancaria y la penetración móvil es una oportunidad para el desarrollo e impulso de los servicios financieros móviles, tomando en cuenta que la penetración de celulares en los hogares con jefe de ingresos inferiores a 1,5 salarios mínimos legales vigentes supera el 77% en dicho grupo.

Al respecto, se adelantan iniciativas para el desarrollo de servicios financieros móviles piloto, bajo diversos modelos. En este sentido los usuarios de telefonía móvil pueden transferir dinero y adelantar transacciones, recargar celulares‚ acceder a servicios bancarios y pagar cuentas‚ entre otros. Este es el caso de los proyectos piloto que está liderando Bancoldex a través del Programa Banca de las Oportunidades para la apropiación de modelos de banca móvil transformacional.

A su vez, el CONPES resalta un punto crucial: el papel de los contenidos a nivel mundial. Sin embargo señala que en Colombia, menos del 2% DNP, 2008 de los usuarios de Internet acceden a la red para aportar contenidos, y alrededor del 19% de los consumidores electrónicos manifiestan que los contenidos ofrecidos por portales de empresas colombianas no son adecuados para realizar su compra. En este contexto resulta importante estimular la generación de contenidos locales adecuados para incrementar el consumo por medios electrónicos y la generación de conciencia del potencial existente en cuanto a demanda de los mismos y sus beneficios conexos.

Basado en este diagnóstico, el CONPES traza como objetivos específicos los siguientes:

- Masificar el uso y aprovechamiento del comercio electrónico por parte de las empresas y el sector productivo, socializar los beneficios obtenidos en productividad y generar buenas prácticas en el uso de la herramienta.

- Adaptar el marco normativo y regulatorio para promover la protección al consumidor, el uso de medios electrónicos, la seguridad informática y la competencia, así como eliminar barreras de entrada al mercado.

- Promover entre los diferentes agentes que hacen parte de la cadena de valor del comercio electrónico, la diversificación de su oferta de bienes y servicios con nuevos contenidos locales, una logística más apropiada y un mayor acceso a medios de pago electrónicos.

Según el CONPES, este objetivo permitirá que por medio de una política de contenidos digitales que promueva la utilización de páginas y portales web con propósitos de comercialización, la formulación de proyectos para la creación de mercados electrónicos en sectores de alto impacto, el fortalecimiento tecnológico del operador postal nacional y propuestas de esquemas de banca móvil transformacional, los agentes de la cadena de valor tengan la posibilidad de encontrar su contraparte de oferta o demanda según sea el caso, aprovechando los esquemas tecnológicos para el comercio electrónico.

Con dichos objetivos, el CONPES procede a recomendar el siguiente cronograma a seguir en materia de comercio electrónico en Colombia a mediano y largo plazo. Al respecto es necesario anotar que si bien los documentos CONPES no tienen un carácter vinculante a nivel legal, también es cierto que por ser un Consejo que reúne las cabezas de la rama ejecutiva es un compromiso manifiesto del ejecutivo, y como tal debería cumplirse. El CONPES tiene un sistema de seguimiento de los compromisos consignados al interior de los Documentos CONPES denominado SISCONPES, que tiene como objetivo generar información de calidad que permita monitorear el avance de los distintos actores en la ejecución de las políticas, programas y proyectos formulados por el Gobierno Nacional en estos documentos de política.

• Hasta el 9 de febrero de 2010: el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República debería adelantar un seguimiento a la iniciativa de política y/o plan sobre ciberseguridad, bajo la coordinación de Comisión Intersectorial de Políticas y Gestión de Información para la Administración Pública.

• Antes del 9 de Febrero de 2010 la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y la Superintendencia de Industria y Comercio, debería adelantar los estudios tendientes a establecer la existencia y funcionalidad de mecanismos alternativos a la certificación ISO 9001: 2000 para las micro, pequeñas y medianas empresas, o las normas que la sustituyan o adicionen, que en todo caso garanticen la aplicación de los principios básicos de autenticidad e integridad a lo largo del proceso de facturación.

• Antes del 9 de abril de 2010: el SENA debería incorporar en sus programas de formación relacionados con el comercio electrónico, buenas prácticas en torno a la seguridad, los mecanismos de protección de información y de protección al consumidor y las normas de derechos de autor. Para lo anterior, buscará el apoyo de entidades públicas y privadas como las Cámaras de Comercio, las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio, Ministerio de TIC y la Dirección Nacional de Derecho de Autor.

• Antes del 9 de mayo de 2010 la DIAN debería presentar la propuesta de modificación del Decreto 1929 de 2007 (factura electrónica) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que adelantará el trámite respectivo dentro de este mismo término.

• Después del 9 de mayo de 2010: el Ministerio de TIC, debería lanzar una estrategia con el apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) y el SENA, a través de la cual se divulgue los beneficios que puede traer el comercio electrónico en las Mipymes.

• Después del 9 de mayo de 2010: el Ministerio de TIC, en compañía del MCIT, a través del programa MIPYME Digital, debería adelantar una convocatoria exclusiva para la promoción de proyectos que tengan como base el comercio electrónico.

• A más tardar en el primer semestre de 2010, el Ministerio de TIC a través de Servicios Postales Nacionales (4-72), debería implementar una estrategia comercial dirigida a prestar los servicios logísticos para el desarrollo de comercio electrónico, además de contar con un sistema de rastreo que permita hacer seguimiento a los objetos postales que se requiera.

• El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el acompañamiento de la Superintendencia de Industria y Comercio, debería adelantar:

o Antes del 9 de mayo de 2010 la definición de los atributos jurídicos de la firma electrónica con el objetivo de buscar esquemas alternativos a la firma digital.
o Antes del 9 de noviembre de 2010 el diseño del mecanismo para minimizar los requisitos requeridos para autorizar la actividad de las entidades de certificación y proponer los ajustes.

• Antes del 9 de noviembre de 2010: el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinación con el DNP y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, deberían elaborar una estrategia de fortalecimiento de sistemas de información que reporten la dinámica de mercados en diferentes canales de comercialización, y que además promuevan el uso de tecnologías de información y comunicaciones para la realización de transacciones.

• Antes del 9 de noviembre de 2010 el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de TIC, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendecia Financiera y el Programa de Banca de las Oportunidades, debería formular una estrategia que incluya los ajustes regulatorios y normativos que se requieran para impulsar el desarrollo de la banca móvil en Colombia.

• Antes del 9 de noviembre de 2010 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo del Ministerio de TIC y el DNP, debería adelantar una revisión integral de la Ley 527 de 1999, y proponer un proyecto de ley que defina el régimen integral de comercio electrónico.

• Hasta tres meses después de crearse la Comisión Intersectorial de Propiedad Intelectual que define el documento CONPES 3533 de 2008, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones debería promover, en el marco de la Comisión, espacios que tengan como objeto estudiar la responsabilidad de los Proveedores de Servicios de Internet en relación con los contenidos tutelados por el derecho de autor y los derechos conexos.

• A partir del año 2011, el DANE debería implementar la medición del comercio electrónico.

• Antes del 9 mayo de 2011: el MCIT, con el apoyo de la SIC y la Superintendencia Financiera, debería adelantar las gestiones que correspondan para definir un régimen específico de derechos de los usuarios de comercio electrónico.

Para el seguimiento de esta política, dado el carácter transversal de los lineamientos propuestos en el documento, y considerando que se tiene como premisa que el comercio electrónico impulsa la competitividad, el Ministerio de TIC a través del Plan Nacional de TIC y su Comisión Administradora convocará a cada una de las entidades responsables de las acciones recomendadas en este documento para articular las diferentes iniciativas y hacer seguimiento de las mismas, sin perjuicio de otros sistemas de seguimiento.

En este sentido, el comercio electrónico será uno de los ejes que incorpore el Plan de TIC para su promoción y se incluirá dentro de los informes que se presenten en la Comisión Administradora como en la Comisión Asesora del Plan.

Como vemos, es un gran intento por lograr poner a Colombia en los primeros lugares de comercio electrónico en la región. Hay que hacer un intenso lobby en todas las entidades involucradas para que el documento no quede sólo en palabras.

Pueden ver el documento CONPES 3620 en este link.

Seguimiento 15/12/09: Mipyme Digital ya señaló que en los próximos 6 meses hará una convocatoria específicamente relacionada con comercio electrónico.